时间：2020年9月19日（周六）下午 14:00－15:45
地点：线上 腾讯会议
刘云波 [菁莪四期伙伴]
【主讲人简介】
北京师范大学教育学部职业与成人教育研究所讲师、香港中文大学哲学博士，北京大学中国教育财政研究所博士后。长期从事职业教育经济学研究，关注职业教育财政体制机制、高职院校生产效率以及技能人才形成等问题的研究。
主持 / 评论者：
刘云波 北京师范大学职业与成人教育研究所 讲师
讨论者：
霍丽娟 北京教育科学研究院职业教育研究所教授，教育部职业院校教育类教学指导委员会秘书长，全国普通高等学校师范类专业认证专家。
周红利 北京电子科技职业学院副教授。曾任北京财贸职业学院校企合作办公室副主任、高等职业教育研究所副所长，广东科学技术职业学院创新强校办公室副主任。
项目治理下的高职院校发展
我过去几年一直在关注项目治理下高职院校的发展，有一些观察和思考。下面我会首先进行背景介绍，然后介绍一下央财高职专项的概况，然后我做的一些实证研究的发现，最后是对整个的项目制的思考。接下来几幅图片就是中部和东部省份的几所高职院校的一个情况，大家可以看一下目前为止的高职院校发展的一个掠影。
这是我国高职院校的发展历程，大致分为四个阶段：第一阶段是起步阶段，上世纪80年代13所短期职业大学的起步标志着高职院校发展的起点，到90年代，国家决定发展职业教育的责任划归为地方；第二个阶段是1998年到2006年，这是大家耳熟能详的高等教育扩招阶段，在此时段高等职业教育承担着非常重要的扩张任务，能看到国家政策对高等职业院校的招生名额分配有着明显的倾斜，高等职业教育为高等教育大众化作出了很大的贡献；第三个阶段在2006年之后，由于高等教育扩招，暴露出很多的问题，比如大学生就业压力很大，这个时候教育部出台文件，提倡我们要从规模发展转向内涵建设，于是在《教育部关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》的指导下，教育部还有财政部两部委开始“国家示范性高职建设计划”，也是我的主要研究对象。以2006年为起点到2015年的10年，就是我们所说的示范校建设期；2019年又是一个节点，2019年国家出台了《国家职业教育改革实施方案》，这个文件开篇就说职业教育是与普通教育同等重要的一种教育类型，首次在国家层面对职业教育有了明确、清晰的定位，将会对职业教育发展产生深远影响。长期以来，在整个高等教育系统里面，高等职业院校或者说高职高专院校一直是处于高等教育的底端。如果高等教育是个金字塔，从上而下依次为北大清华、C9、985、211，广大的高职高专院校就在塔底。关于职校的学生而言，我们知道大部分同学都是高考没有考取本科学院校才进入的高职高专学校。一份2015年的调查报告显示，这部分在高职高专院校就读的学生，他们的SES（家庭社会经济地位）都是很低的，多来自低收入家庭。这些学生中85%都是家庭中的第一代大学生，通过这个数字你可以了解到学生的群体特征。
从发展规模来看，过去30年，以本科院校作为参照组，专科在校生数的变化以及高职高专院校数的变化，大体与我刚介绍的几个阶段的发展趋势是相符合的。在扩招之前都是很平缓，1999年之后，“短期职业大学、民办高校、专科院校等六类机构办学”的政策出台之后，代表专科院校的蓝色数据快速上升。目前，高职高专院学校数明显的超出本科院校数，尽管它的在校生数略有下降，但是我们仍可以看到高职在校生数占到整个的高教系统的40%以上，牢牢的占据着高等教育的半壁江山。以上是高等职业教育发展的大背景。我们谈一下这期沙龙另外一个重要的关键词——项目制。项目制是什么呢？通俗来讲就是专项财政资金，但用学术话语来说，项目制是指政府运作的一种特定形式，即在财政体制的常规分配渠道和规模之外，按照中央政府意图，自上而下以专项化资金方式进行资源配置的制度安排（周雪光，2015）。项目制具体是什么呢？它是政府内部上下级之间的一个委托方 - 承包方 - 代理方之间的不完全契约关系。在我们的研究中，委托方一般是我们的中央政府，承包方就是我们的高职院校，承包专业建设等项目内容。 它的特征就是专款专用、不确定性比较强，因为项目都有明确的期限，所以又具有间断性。举个教育领域项目制的例子，比如本科院校的985工程、211工程，这两个工程它是有建设期限的，985工程、211工程结束之后就是双一流建设，这就是项目治理模式。项目制的优势是很明显的：它可以集中力量办大事，它打破了以往科层制的束缚，所以它能够有很强的资源动员能力，实现我们特定的目标。社会学领域有多位学者对此很有研究，有很多精彩的论述，比如周雪光、渠敬东等学者，我列了一些文献，大家感兴趣可以去看。周雪光，2015，《项目制：一个“控制权”理论视角》
渠敬东，2012，《项目制：一种新的国家治理体制一个控制权的理论视角
陈家建，2013，《项目制与基层政府动员：对社会管理项目化运作的社会学考察》
周飞舟，2012，《财政资金的专项化及其问题：兼论“项目治国”》
史普原，2014，《科层为体、项目为用：基于中央农口项目运作的探讨》
我此处的研究主要是借鉴周雪光老师的文章，利用他的理论框架来分析高职领域的项目制。周雪光老师提出的分析框架包括两个维度：专有性关系和参与选择权。
专有性关系是：委托方和承包方之间围绕项目而产生的特定关联，体现出项目所导致的组织间差异性；参与选择权是下级单位参与或退出某一项目的选择权。从这两个维度上看，可以把项目分成四大类：上级指定（试点）、双边契约（重点项目）、科层制（专项整治）、即时市场（一事一议），而我们关注比较多的都是双边契约的重点项目。 在项目制实施的过程中，我们探讨的其实就是一种不完全契约下的剩余控制权配置的问题。剩余控制权可以从三个维度上去观察和分析：目标设定权，检查验收权，实施/激励权。在高职央财专项的情形下，以上三个维度的控制权都是中央政府直控的，它必然会引发信息、激励等一系列问题，后面会进一步展开探讨，我把框架先放在这。接着介绍一下高职领域的财政专项，也就是我过去一直关注的研究对象。我们看一下在财政这块，高职教育经费从2006年开始到2017年，过去10年的变化情况。
2006年之前，我们国家的《中国教育经费统计年鉴》没有区分出高等职业学校跟本科学校，而是合并一起汇报普通高等学校的经费情况，所以之前年份缺乏数据。2006年之前，高等职业教育多是以地方财政投入为主，中央财政对高等职教育的投入是很少的。中央政府对高职的大规模财政投入是从2006年开始。从图上可以看到过去10年它的总量一直在增长。从结构上来看，财政性经费的占比2006年是32%，到了2015年的时候就到了63%，2017年是65%，也就是说高职的财政支持力度在增强。在财政经费中，有常规性质的拨款，也有我感兴趣的专项拨款。从图上可以看到，财政专项过去十多年一直在上升。我们看一下，2006年来的高职央财专项主要包括项目如下图所示。
因为我们国家高等职业教育是地方投入为主，在省级层面进行统筹管理，中央政府主要通过以各种项目的形式下达的财政专项资金对职业教育进行资助。而中央出台这些专项之后，它会要求地方政府对一些专项资金进行资金配套，乃至要求行业部门或者院校进行资金配套。这些专项有瞄准教师的，有瞄准学生的，还有瞄准院校的专业建设的。我把其中属于示范性建设时期，即2006年到2015年之间的以瞄准专业建设的为目标的专项选出来，分为四大专项。如表所示，前两个是示范校建设，分了一期二期。这四大专项的一个特点是什么呢？——除了提升专业服务产业能力建设项目，其他三大类项目都是扶优扶强。它们基本都是资助公办院校的，民办院校很难去获得中央财政支持。
2006年教育部、财政部启动了国家示范性高等职业院校建设计划，中央财政投入了25.5亿，带着地方政府投入60亿，海外企业投入15亿，建设100所示范性高职院校。可以粗略算一下，平均一所高职院校大约有近1亿元的投入。这对于高职院校而言，无异于一笔天降横财，这是一种前所未有的资助力度。于是，在高职领域掀起了轰轰烈烈的国家示范性高专院校建设的运动。该项目第一期覆盖了100所学校，分为三批，每一批院校建设三年。第一期建设于2010年结束，效果很不错，两部委决定再新增100所骨干校建设，作为示范校建设的第二期，然后又进行投入。在这两期的建设中，中央和地方以及其他的行业企业投入，总共是160多亿元，建了200所示范性高职院校建设。这个项目主要是资助到专业，资助了788个专业点，建设的重点和目标大家可以在表中看到。
这个项目就是我的研究对象，它主要目标是是深化教育教学改革，创新人才培养模式，提高高职办学、社会服务等各方面的能力，要发挥建设院校的示范作用，带动全国高职教育的发展。具体任务是建设特色专业群，建设专业教师队伍、课程、课件、工厂型教学资源库，还包括示范院校开展对口支援、对口交流等。在2006年到2015年之间，轰轰烈烈的运动建设中，涌现出很多有趣的故事逸闻。我对它的一个比喻就是仿佛进入了春秋战国时期，这些高职院校八仙过海、各显神通。当时的文章也介绍了这一情况，把遴选和评审时期描述为“狼烟四起”、“是一场没有硝烟的战争”。北大的郭建如老师从组织学习的角度分析了示范校建设，文章中也提及了一些很有趣的故事，我觉得特别有意思，大家感兴趣可以去看看。2016年的时候，教育部召开过一场新闻发布会，对这个项目有一个简短的总结介绍：在实施国家示范性高等职业院校建设计划、加强专业建设服务产业升级、强化实践教学等一系列提升高等职业教育质量的重点举措支持下，我国高等职业教育快速发展，越来越适应产业需求，吸引力和社会影响力大大提高。（教育部新闻发布会，2016）我个人觉得，整个10年的项目建设中一个很大的贡献就是，我们国家的高等职业教育的人才培养模式确实发生了一种变革，高等职业教育人才培养的一些新理念、新认知逐渐形成，并在全社会达成了一个广泛的共识，我觉得这是一个很大的成就。
基于以上的问题，我利用全国层面的高职教育数据进行了一些准实验研究。这些研究大致可以分为以下三部分：专项资金对受资助院校的影响（建设效果）
项目制对其他普通院校的影响（外溢效果）
专项资金对整个高职教育体系的影响（分化分层）
已经有多份报告和研究说明了示范校建设的显著成效，示范校政策的干预确实提高了全国高职教育的办学水平、办学条件，对整个高职教育人才培养模式改革和质量提升产生了深远影响。但也有一些学者有不同的发现，金鑫和王蓉在2013年的时候通过双重差分分析得到了一个很有意思的发现：示范校建设并未有效提升校企合作的办学水平，伴随建设周期呈现“升 - 降 - 升 - 降”趋势。在示范校申请和验收的时候，也就说第一年和第三年的时候，校企合作水平是比较高的，但是当院校获得了示范校的资格和通过验收之后，效率合作水平就下降了，这很有意思。1.1、示范校建设对“示范”专业的课程建设和校企合作的影响我想知道专项资金的净效应，想了解专项资金产生的因果效应。也就是说，财政专项资金相当于一个政策干预，除院校自身发展的影响之外，专项财政政策干预的净效应到底是怎么的。我的研究细化到院校层面或者细化到专业层面（资助瞄准单位），尽可能利用因果推断方法评估政策的实施效果。我指导学生一起做了下面这个研究，利用2008年和2010年全国的高职院校人才培养工作状态数据平台的数据（数据来源），采用双重差分方法（测量方法），以第二期第一批构架骨干校的同类专业作为参照组，以第一期第三批国家示范校的专业建设效果作为实验组（研究对象）。分析示范院校也即实验组在课程、订单学生培养、兼职教师等维度上的实施效果是怎样的。
通过双重差分分析，我们发现：相较于参照组，实验组的受资助专业的课程开发数量明显增加，包括校企合作开发课程和实践类课程，但其他指标包括课程设置结构、订单培养人数和兼职教师数等方面的变化均不显著。总体来说，课程建设水平、校企合作水平的提升幅度不明显。为什么会这样呢？我查询了相关文献去理解这个情况，找到胡辉平老师在2015年做的一个案例研究，我觉得挺有启发。他是做高等职业教育重点变革政策在院校层次的执行研究，这里提到的重点变更政策是什么呢？就是高职示范校政策，他观察到学校确实硬件办学水平提高了，但是软件方面（比如教学质量）并没有真正发生变革。院校在获取国家资源和社会声誉上不遗余力，但是在推动变革政策的实践上，成效并不明显。他的分析逻辑是这样的，高职院校是在内部规则和外部规则下运行的，并且内部规则受制于外部规则。对于高职院校而言，外部规则就是服从党的领导、服从上级主管部门的战略设计和安排；内部规则是维护稳定，是因循历史文化，维护组织运行稳定。当内部规则遇到外部的重点政策时，高职院校往往选择的是平稳运行，进行有限度的变革。所以尽管国家从上到下，从外部采取如此大力度的一个干预——财政专项政策的资助，但是对于院校来说，它是遵循内部规则来理性应对。这是我做的另外一个实证研究，利用的2009年全国”高等职业院校人才培养工作状态数据采集平台”的数据（数据来源）。我们把全国所有开设计算机类专业（研究对象）的院校提取出来，然后利用多层线性模型（HLM）（研究方法）进行分析。
数据的分析结果表现表明，国家级示范校与非示范院校在计算机类专业上，国家级示范院校与非示范院校在就业产出上存在显著差异，前者是远远高于后者。类似的研究还有，利用随机前沿分析（SFA），对全国所有的1093个制造大类专业的人才培养效率进行分析。
可以发现，同样看投入—产出效率，示范院校与公办非示范院校、民办普通院校在生产效率上存在显著差异。更进一步，我与我的合作者对项目建设影响生源质量的效果进行了研究。众所周知，对于高职院校来说，生源就是生命线，是高职院校的根本，在很大程度上代表着高职院校的发展潜力。
我们利用双重差分模型与固定效应模型，对2008—2011 年全国普通高校分专业招生录取分数线数据和全国高等职业院校人才培养工作状态数据进行了分析。研究发现：示范建设学校的录取平均分数均显著高于普通高职院校，并且随着立项时间的推移，二者的差距不断拉大。在示范校内部，第一批次的示范高职录取平均分最高，也即越早进入国家示范建设序列的学校，所录取的学生质量越高，并且这一影响效应越来越强。以上是我为了回答专项资金对受资助院校的影响（建设效果）而进行的研究，接着我想探究示范性高职院校是否带动了周边院校的发展。示范校建设项目的总任务目标强调示范院校要发挥示范引领作用，带动全国的高专院校进行改革，以提升全国高职教育的发展。这类似于我们经济领域讲的‘’以先富带动后富“”，示范带动效应是否真的实现了呢？ 高职院校的溢出效应实际上是属于一种知识溢出，知识溢出有个很重要的特征就是地理临近性，高校的知识溢出是本地化的，往往发生在区域层面上。借用地理经济学的增长级理论，增长极对于区域经济发展的总效应（净溢出效应）是“扩散效应”和“回波效应”二者之和。所以示范院校对周边的普通非示范院校（以下统称为普通学校）的影响作用，从地理空间上而言，可能存在两种辐射效应：合作效应与竞争效应。合作效应就是积极的正向影响，可以通过三种途径来达成。一是教学水平：示范院校的教学水平提高了，是否可以对周边的院校有一个传递、引导、提升的作用？二是生均拨款：由于示范院校的生均拨款提高，普通院校是否受激励去跟政府谈判，以此为依据来要求提高生均拨款？三是校企合作：如果示范院校跟当地企业有很好的合作，这种关系是否也会让普通院校受惠呢？这都是理想中合作效应的影响。
竞争效应指的是在短期内在同一个区域内，一些资源是有限的，例如有一些专项资金被示范院校争取到了，那普通院校就拿不到了，所以可能会产生竞争效应。
为了看清楚他们的净效应到底是如何的，我进行了以下的研究设计：
这个图就是我们国家示范院校和普通学校的分布图，绿点代表两期的示范院校，紫点代表普通院校，它是点状交错分布的，有的区域示范院校周边有很多的普通院校，有的区域普通院校周边有好多示范院校。如何去研究项目的外溢效应呢？我想了个办法，把普通院校分成两类，一类是周边10公里内没有示范院校的普通院校，一类是周边10公里内有示范院校的普通学校。我们去看这两类普通院校之间在就业产出上的差异。如果周边有示范院校的普通院校，在学生就业产出方面显著高于周边没有示范院校的普通院校，就可以认为合作效应占主导，反之就是竞争效应占主导。如果两类是没有显著差异，就说明他们基本上两类效应抵消或者基本上是没有显著影响。
我们通过稳健性的OS回归发现，示范院校的邻近院校（10公里范围内存在示范院校）和非邻近院校（10公里范围内不存在示范院校）的毕业生就业率和起薪不存在显著差异。
我们再进行一个深入的探讨，去分析辐射效应的异质性，也即探讨周边的示范院校的不同期次，不同距离（辐射的广度），不同数量（辐射的强度）所产生辐射效应的差异，发现示范院校的期次和示范院校的数量均未显著影响周边普通院校的毕业生就业水平。
中间产出方面的发现很有意思，虽然示范院校并未影响邻近普通院校的资源获得水平，但却显著地提升了周边普通院校的教学水平。换言之，总体上示范院校对邻近的普通院校的教学水平产生了显著影响，但并未通过影响邻近普通院校教学水平，实现最终对其学生就业质量的辐射影响。在我原先的预判中，如果普通院校周边有个示范院校，距离这么近，普通院校必然受其影响，会有一些提升，但是研究的结果和我的预期差异很大，我也不太理解，于是我补充了相关人员的访谈以加深理解，我分别访谈了普通院校的校长和示范校的校长。校长们给我的反馈和我研究的结论是一致的。访谈发现，示范校和普通院校之间，即使距离相近，但他们基本都是“关门办学”，各自为政，有各自的圈层。所以即使他们受其影响，更多也是一种理念上的影响，真正触发到院校的深层人才培养环节的情况是比较少见的。所以，地理上的邻近性不能必然保证知识外溢的发生，要实现示范院校与普通院校校际之间的辐射影响更需要一系列内外部配套制度和外部政策的支持。另外，目前从全国层面来看，国家级示范院校对周边邻近院校的学生就业产出全国尚未形成一个以示范院校为发展中心、邻近普通院校明显受益的普遍局面有体现出显著的积极影响，所以本区域内的辐射效果仍有很大的提升空间。以上是我对外溢效果的研究。关注的第三个方面就是，2006年以来有如此多的高职财政专项下达，对整个高职教育体系产生怎样的影响（刘云波，杨钋，2020）。对这个问题的探讨，我用了2005年、2010年和2015年三年的数据来分析，分别对应“在中央财政专项资助之前”，“2010年第一期示范校结束”，“2015年第二期示范校结束”这三个时点。选取的指标包括学生规模、经费总收入、生均教育经费收入、生均财政拨款、就业率和月工资等。
分析发现，从总体投入状况来看，从2005年到2015年，学生规模、经费收入、生均收入、生均财政拨款等各项指标上，两端分化较为严重；其中上端院校的差距较为缓和，大概是2倍左右；下端的差距在扩大，尤其体现在生均财政拨款上。
从全国高职院校来看，下端院校主要是民办院校。民办院校占到整个高职院校全国高职院校的1/5~1/4之间。对此，专门分析了公办院校和民办院校的差异，可以发现在学生规模、经费总收入和生均财政拨款上两类院校始终是存在差异的，但这个差异从2005年到2015年在显著拉大。需要说明的是，此处的数据是去除了通货膨胀的影响。
特别的，在生均经费收入上，2005年的时候公办和民办其实没有显著差异，但到了2015年生均经费收入竟然差了6000元，平均每个学生差了6000元，这个差异是很明显的。
结合获得的项目的数量来看，我把时期限制在2005~2015年，就关注央财四大专项，全国高职院校根据所获得的项目个数可以分成五大类，有学校最多获了四项（这类学校有49所），有的学校一个项目都没有（这类学校有320所）。通过均值比较发现，不同类型的院校在办学资源和学生就业产出上存在差异。获得项目个数越多的学校，其学生的规模和经费总收入明显增加。
同时，结合获得的项目的组合类型来分析。现实中，项目资助的组合主要就是表中这几类。表中的资助项目组合中前面四组是只要获得了示范校项目，就必然会获得至少其他的一个项目资助。前面四组学校在学生规模、经费收入、经费总收入、生均经费收入，还有月工资上，都与后面的非示范校存在着显著差异。接下来，我们对不同的项目资助程度对毕业生就业产出的影响进行了OLS回归。发现，在控制其他变量不变的情况下，学校获得的项目数越多，平均就业率越高，月工资也是如此。以上的分析能明显看到，专项资金分配的路径依赖特点。
项目选拔时是遴选出基础好、实力强的院校进入到示范校序列中来，这些项目院校获得了资金支持，进而获得了更好的办学条件，提高了院校声誉和竞争力。因此，在下一轮的专项资金竞争中能够占据更有利地位，更容易获得项目支持，这形成一种良性循环。反之，未获得前期项目资助的普通院校（尤其是民办院校）与项目院校的差距在扩大，争取下一轮项目支持的机会变小，“逆袭”越发困难，形成了一种恶性循环。我们对此进行了实证分析来验证，获得前期央财四大项目的个数与后续进入重点建设项目的概率显著正相关；越早进入到央财项目中，其获得后期重点项目的概率越高。
这从双高计划的遴选条件就可以看出，如果学校想申请2019年的双高计划，必须满足以上九项中不少于五项的资格要求。这些资格都要求获得过示范校等前期的财政专项。可以说，这些项目是环环相扣的，你必须前期有这些项目，后面才能有资格获得下个项目，这是明显的路径依赖。因为高职的央财项目不是一个项目结束就没有了，而是不断在推出新的专项。例如，示范校项目之后有现代学徒制、优质校建设、双高计划等等。随着项目轮次的增加，得到项目资助的学校的优势在不断累积，不断固化，正反馈不断增强。反之，如果是普通院校在前一轮就落选了，相应的惩罚效应也在不断增强，慢慢就被淘汰到边缘的位置了。所以在中央财政不断加大资助，不断加大专项投入的背景下，优势院校一步领先就步步领先，最终有点类似 “赢者通吃”，成为区域内顶尖的优质学校。首先我们要看到项目制是有两面性的，它有积极的一面，也有消极的一面。积极的一面是：在我们国家的社会环境下，项目制有很强的组织动员能力，能够集中资源开展重点建设；能够协调“条、块”、将中央政策贯彻到基层；高职央才项目确实带动了各类资源对高职院校的投入，财政投入也好，政府的政策的注意力也好，都被投入到高职领域中，确实对我国高职教育的发展有很大的促进作用，建成了一批标杆性质的、优质的，全国一流的高职院校。带动了全国的高职人才培养模式变革，在当时的历史背景下是具有重要的历史贡献和积极意义的，这是项目制的贡献。但不可避免的，这种治理模式也产生了一些非预期的效应，这可能是最初政策设计时也没有预料到的一些消极影响：第一，示范校被更多地赋予身份和地位的象征，加剧了高职院校的分层形塑。因为高职领域长期以来是缺乏有效的质量信号，这种项目资源不单指获得这个项目的资金支持，它还包括包括一些荣誉、身份等资源。阎光才老师（2019）提到：“在我国高等教育领域，——不同项目标识几乎等同于高校的办学实力与水平，代表了学校领导层的政绩乃至历史功过，它甚至成为社会以及同行所认可的风向标和市场信号”。在这种情况下，随着项目轮次的增加，优势不断累积，马太效应凸显。第二，项目制实质上是一种受政府管控的“类市场治理的模式”，它不断诱导着高职院校向上争取政府资源。因为项目制尽管采取了市场竞争的方式，但实质上它还是政府的计划治理，如何使用都是受政府管控的。在央财专项的示范下，地方政府出台了省级的示范校建设，省级的优质校建设等项目。可以说，从中央到地方，从教育部门、财政部门，到行业主管部门到其他部门，乃至地方政府的主管领导，都不同程度的被卷入，介入到专项运动中，于是它附带的资源效应在不断扩大。示范校可以获得更高水平的常规拨款，还有来自政府的其他荣誉，后续的项目支持等，导致高职学校要对上负责，围绕项目的评价指标转。一个例子就是，一些项目的考核指标对学校的国际影响力有要求，导致个别的高职院校尽管师资水平上并不具备开展国际合作项目的条件，也匆匆上马搞国际化建设。我觉得这是一种资源浪费。对于部分高职院校而言，为了持续的保持自身的优势地位，参与后续的项目竞争已经成为一种防御性的需求，不得不为之。在这个意义上，可以说项目的参与选择权在降低。第三，项目制实际上是一种不完全契约，在不完全契约下，目标设定权、检查验收权和激励权都在中央政府的管控之下，会造成效率损失。涉及到具体的项目建设时，都要由中央政府来要来设定目标吗？那么这个链条会很长。它降低了这个地方政府的管理空间和院校的办学自主权，会使得院校难以发挥出特色，可能出现“千校一面”的情况，并且地方院校的灵活性和自主空间被压缩。这里还有一个重要的问题，是目标置换，多数专项资金的考核指标被设置成容易考核的目标，而非真正所需。项目考核中容易度量的指标是什么？一般而言，实践基地建设和硬件设备投入等，是最容易考核的。而很多学校真正需要去建设、真正急需的，如师资队伍建设和课程建设等，反而照顾不到。项目资金中的重硬件轻软件，是一个很大的问题。另外，难以有效监督。因为链条太长，中央政府对于众多的高职院校如何推进项目建设很难进行有效监督。“项目制的另外一个衍生结果是繁文缛节的文本规则泛滥。项目制数目、规模庞大，委托方无力实行实质性监管，只能在文本形式和程序的技术治理上大做文章。”（渠敬东等，2019）对于高职院校而言，大项目往往就意味着巨大的文案工作量。一旦遇到重大项目的申请、验收等环节，全校上下动员、日以继夜地做材料，这是很常见的。还有一个问题是激励不足、因为中央政府来制定、主导这样一个项目，地方政府很可能没有调动起积极性，会消极应对，就容易使得配套资金落空，或产生一种“共谋”的现象；院校容易产生短期的功利化取向，跑“部”“钱”进，使得院校偏离市场，校企合作的积极性在降低；频繁的项目建设，使得高职院校疲于应对，上一个项目刚结束，下一个项目又来了，缺乏时间消化，也无法巩固原有的成果，这都属于效率损失的情形。在这种情形下，会产生一个高职项目治理的悖论：一方面，项目治理会产生意料中的效果，带来了增量改革，增加了政府投入高职体系的财政资金规模，建设了一批高质量的职业院校。另一方面，产生了意料之外的后果。目前，“高成本、高产出”的重点项目模式难以大规模复制和推广。项目制会加剧高职体系两极分化，使得高职教育缺乏可持续发展能力。这不仅体现为公办和民办之间的体制内外差距增大，也会体现在公办学校内部的差距拉大。 一旦项目制的激励因素消失，我们会发现底层院校可能放弃“参与选择权”，不再参与项目制竞争的游戏；而顶层院校的注意力也在转移，希望突破制度天花板，进入其他组织领域竞争——去升本、升格。职业教育区别于普通教育的一个重要的特点是：职业教育一直被视为一种社会平衡器，它能够对弱势群体进行干预，可以帮助他们就业、提高他们的收入。尤其是在当前的政策话语体系中，职业教育更多被赋予了“促进就业”和“改善民生”的公共物品属性。于是问题出现了，项目制首要解决的是高职发展的效率问题，它客观上会造成整体的院校分化，这种情况下，公平和效率二者是背离的。项目治理模式下，如何应对项目制非预期的政策效应？高职院校分层的合理限度在哪里？这些问题很重要，需要学者或相关部门关注和进一步探讨。从去年开始，“双高计划”轰轰烈烈地开展了，当下中央财政又出大手笔，每年20亿元去资助50个高水平高职院校，150个高水平专业群建设，这个时候又会发生哪些变化？又有哪些影响？这是我未来想要去关注的，现在只是把问题抛出来，后续的发展我们拭目以待。做一个总结，我的整个研究主要采取量化分析，观察的更多的是宏观层面上的一些情况，对于个案的研究、或者对于个别项目院校的研究是有待深入的，并且对整个项目发展的院校间的差异性，关注是不足的。另外受限于数据的可得性，整个研究还缺乏系统、长期、全面的追踪研究。最后，我想说，虽然我过去一直在关注这个话题，也努力做了一些探索，但我一直是身处研究型高校来做研究。所以，始终我都是作为一个局外人在旁边“雾里看花”，可能看得并不清楚也不明白，后面还需要多多努力。下面时间请这两位专家、教授来补充和点评。
高职高专对于农村孩子作用是怎么样的？读高职是不是比不读好？
目前来看，职业教育确实是帮助弱势困难家庭去摆脱贫困的一个有效的手段。从国际经验来看，发展中国家一直在大力推行职业教育的原因也是如此。当前，高职教育能够帮助学生找到工作，从统计数据来看，他们就业率是比本科生高的，但在工资上有差距，平均工资会低于本科毕业生。就读高职一定是有帮助的。不读高职的话，就仅是高中毕业或者中专毕业，而高中或中专毕业后的平均工资会低于专科毕业生。目前，国内的一些很好的高职示范院校，例如大部分首批院校或者双高院校，他们的有些专业招生分数都高于二本学生的分数线，并且毕业生的工资水平也很不错。而且，现在高职院校专升本比例也在扩大，所以不是进入了高职以后就没有出路了，如果还想往下发展，可以去申请升本，就读高职不失为一个好的途径。
确实是这样，我为何选取这四大项目？因为这些项目的资助对象是专业建设，所以示范校的项目，它投的是校内的两个或三个专业。所以当时有一个批评的意见，就是说你这样的一个大规模资金投下去，会造成校内的不均衡。我调研时，校长们也表示，在管理的时候会面临这样一个挑战，就是得到项目资助的专业，跟没有得到项目资助的专业，在资源分配和发展上面临很大的差异。当然后面随着学校拿到的项目增多，学校层面会有一些平衡措施。比如这次学校是拿两个专业去申请项目，下次是另外两个专业来申请项目，或者说他会把专业的资源有意识的倾斜一下，比如说好的教学的模式，或者好的这种校企合作方式等等，会有一些外溢效果。它的不平等是有这样一个加强，就是校内的不平等，但这是我的一个判断，因为这块我没有做实证研究。研究中的数据从何而来，其真实可靠程度如何？有没有用到社会独立机构的学生调查数据来做研究？
我拿到的数据是自于每个学校上传到职高专网站上的年报，这些年报上有校长的签名，是需要对教育部负责的，面上的学校发展统计数据是要跟教育统计数据相吻合和一致的，所以是比较可靠、可信的。学生的数据方面，我们拿不到学生层面的数据，目前那个高职数据平台上只有全校上报的专业和学校层面的数据，还没有细化到学生层面的数据。您说的独立机构所做的评价可能是指麦可思所做的第三方评价，他们是每年有出报告的。从他们的报告上也可以看出，示范院校跟普通院校是有差异的。麦可思公司会给每个会员院校出一份针对该学校的年度质量报告，我看到过多份院校的麦可思公司出的报告，这里面会报告麦可思公司对院校的毕业生进行追踪调查，然后统计其平均工资，是可以看出这样一个差异的。这从侧面上可以验证我的研究。
嘉宾：霍丽娟
北京教育科学研究院职业教育研究所教授，教育部职业院校教育类教学指导委员会秘书长，全国普通高等学校师范类专业认证专家。
我之前关注过云波老师在课题研究的几个阶段发表的文章，对她整个项目制课题的研究有过比较深入的学习，但在今天云波老师跟大家分享的过程当中，我又生发了一些新想法。我觉得云波老师的研究视角非常独特，她从项目治理的视角来审视高职院校的发展，这本身就让理论研究者和实践者都很感兴趣。作为管理者或者职业教育的实践者，我们一直都是身处于研究内容其中，如今跳脱出来从理论的研究框架下看自身的经历和情况，让我印象特别深刻，给了我重新思考的机会。首先，云波老师关注财政专项的影响就是建设效果这一块，特别是将项目建设成效聚焦于对课程建设和校企合作的影响，我觉得这两个点抓的特别好。个人认为，云波老师对于课程建设影响研究的结论是数量上的增长没有很明显，课程设置的结构，包括订单培养的人数以及兼职教师数方面的变化并不显著有待继续观察，这是基于项目影响的延后性的考虑。因为这种宏观层面的项目效果未必能在当下的时间节点上就有非常显著的效应；另外我也是从院校出来的，我特别理解那个时期高职院校对优质项目数量、课程立项建设数量的追求，在示范校建设的过程中，很多相应的一些政策或者项目都要向示范校倾斜，这个就是云波老师说的马太效应是非常的明显，各地把很多优质资源给到示范校，非示范校再好也得不到，确实是这样的问题。第二，我认为关注示范与非师范院校的就业率及优质就业率是这项研究的精华所在，因为高职院校要支撑的区域经济社会发展，为区域服务，就要从就业率上考虑如何服务当地的经济发展。不仅是一般的就业率，还要看优质就业率，500强就业率以及规模以上企业的就业率，我认为这是高职院校在未来，对于产城融合能够发挥的自身作用和贡献点。另外，对于外溢效应的研究我有一点不同的看法，云波老师的设计很有意思，比如观察示范校对于周边10公里以内的其他院校的影响，示范校应该在区域内起到风向标的作用带动整体教学水平提升看似没有问题，但研究结果发现没有影响，为什么？我觉得这是由于这些院校之间不构成竞争关系，职业院校的专业特色是比较鲜明的，不是同质化的院校，一个示范卫生职院如何影响普通的建筑职院是应该考虑的，如果一个职校的专业好，就业好，即使不是示范校也有人愿意上，这是我们研究能够看到的很强的影响因素。对于双高建设未来，现在讲专业群的建设是专业群对接产业链，其实我想从区域来讲，比如杭州是双高建设数量最多的城市，我们应该关注它专业群对产业链未来对于浙江省的变革支撑，未来一定是共生、共享、共进的生态。所以我们不应该从院校层面考虑，而是考虑整个区域的高职院校为这个区域的贡献，我觉得应该把外溢效应的边界扩展，再去进行审视，可能更加有意思。第三，对于高职教育体系分层、分化的影响问题，我觉得特别的深刻，特别是公办和民办的差异，以及项目数量对就业的产出这一块，我觉得这都是对于项目制治理模式下，对于院校好的或者有显著意义作用的问题聚焦，聚焦在定量的分析上，我觉得特别有成效。所以不管怎么样，我看到分析证明了项目治理模式下，对于院校的促进方面还是有非常好的一些显著的作用的，值得欣慰。这种自上而下的强有力的政策，确实是撬动了院校的发展变化，这是不容置疑的。当然不同的时期有不同的侧重点，比如说现在的双高就是一加强四打造五提升，从政府层面讲，它会越来越关注自下而上的一系列变化，期待自下而上的响应，而这种响应他更加地会关注到教师层面和学生层面。最后，我也在思考，未来我们这种承包商在剩余控制权方面有没有自己能够自由的部分？我觉得这也是一个博弈。对于我们承包方来讲，我们的自由权在剩余控制权里应该占的比例有多少？政府占多少？这个比例我觉得会在未来的“双高建设”下有更好的一个优化。特别是在今年的“双高建设”的任务书中，让各学校去定自己的任务目标，这里边会有不同的特色的呈现，其实对于治理来讲，未来如何测量绩效对委托方会有一个更大的挑战，但让我们非常期待。对于“双高”的绩效考量，未来它可能会更加的关注到什么？对于学生的培养如何测量、就业率如何提升，以及对于区域的支撑，我们如何设计测量维度，是我目前在做的研究，也请大家能够共同关注、交流。谢谢！嘉宾：周红利
北京电子科技职业学院副教授，经济学博士，首都经济学家论坛理事。
在线的各位老师好，我先介绍一下自己。2007年我从北师大毕业，拿的是政治经济学专业博士学位，在北京财贸职业学院工作了10年，担任过高职研究所的副所长、校企合作办公室的副主任职务；2017年我又去了广东，在广东科学技术职业学院工作了3年，担任创新强校办公室副主任；去年年底我又调回北京电子科技职业学院职业教育研究中心，主要从事职业教育研究。
首先我对云波老师非常敬重，她有非常好的教育背景和学术功底，非常严谨，她在研究中不论有什么需求，我都不会拒绝。云波老师的研究非常注重宏观的计量研究，也做了很多的田野调查，她的研究结论是和我的直接经验是相吻合的。虽然我对于计量研究不是很得心应手，我主要从事一些结构分析。然后来说这个研究，第一从计量研究上来看，它确实能够度量效率问题，可能也能从侧面看到了一些对公平上的缺失，大家都能够观察到的事实，但是我觉得将来可以有更有解释性的思考框架。还有关于政治学方面的一些考察，项目制的推动和建设，对于政治体制内的发展和适用是有一定优越性的，但就学校的体制而言，有些经济制度不完善，激励机制不健全等缺点非常明显。我从一线教师的角度，还是要感谢项目制，因为我一直在项目制中，是项目制的受益者，。在2011年时我就负责了学校示范校验收材料的撰写，由于完成出色我得以有机会逐步积累晋升，有了更多的机会和平台。同时从工程效率角度我对项目制的间断性也要持批判意见，项目的间断性真的带来了很严重的后果。之所以高职院校没有技术技能积累就是因为缺乏连续性的发展，因为学校层面不停的被各种项目冲击，项目制度下不同的领导干部不停更换，一线老师常常难以静心于教学，无法安心于科研。所以项目制确实是带来了很严重的问题。项目制为什么没有推进校企合作？因为刚刚云波老师也讲到，学校资金和资源主要来自于政府和家庭的投入，没有企业的投入，企业对学校没有投入，两者之间的合作也很难建立起来。我原来在学校的时候，曾经推荐说要搞学徒制，系主任说不行，不能搞学徒制，学生们出了校门以后安全没法控制。所以说学校系统和企业系统的性质是不一样的，学校的首要目标追求是稳定而非效率。但是从长远来看，如果体制持续僵化早晚是要崩溃的。所以我认为，如果项目制还要再搞下去，最好要引入多方的交易方，有一个新的控制机制，比如引入第三方来进行项目验收。综上，如果我给中央政府作出政策建议：第一，项目制肯定是要实行的，第二，要想办法提高资金的使用效率，促进产教融合。比如现在的产教融合型城市和产教融合型企业，将来政府直接把钱给企业，让学校去找企业来合作，说白了学校如果找到了合作企业，就能拿到钱，用这样一种委托代理引入第三方交易方的方法促进校企合作。
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